乱收8块钱，却被调查9个月，继而被罚9万港币，电信大鳄中移动在香港遇到了让内地消费者看来有些不可思议的处罚。

5月6日，中国移动香港有限公司以短信推销移动通信服务时，因作出误导性或欺骗性的陈述，被香港通讯事务管理局（下称通管局）责令罚款9万港元。但短信推销这一行径在很多人看来，实属稀松平常。

这一事件彰显了香港和内地电信监管上的差异。事实上，香港通管局作为香港的独立机构，除了可以对运营商的欺骗或误导性陈述作惩罚外，还可以对乱发广告短信进行处罚。而正是由于缺乏类似的独立电信监管机构，内地电信管理部门和运营商有着千丝万缕的关系，难以实现对电信大鳄的惩治。

收8元被罚9万

2012年7月，一位香港移动用户收到了运营商业务推销短信——平均每月57港元即可享受无限wifi 和数据服务。但这位用户其后致电中国移动香港热线订用该套餐时，却被告知必须同时以每月8元购买接入铃声服务。于是，他开始投诉中移动。

香港通讯事务管理局办公室（下称通讯办）去年8月收到投诉后即展开调查，并于今年5月宣布对中移动香港罚款9万港元的决定。通讯办认为，向客户发出的短信没有阐明每月须另缴8港元铃声服务费，普通人可能会被误导，从而相信套餐费用只是每月57港元。因此认为该短信具误导性或欺骗性，违反《电讯条例》第7M条。

《消费者报道》记者咨询香港通讯办，对方表示实际订用该计划的客户人数属商业秘密无法透露，但就此收到的投诉只有一宗。

中国移动香港就此事回应本刊称：“就有关个案，事实上本公司已多次向现有客户于宣传短讯内发放相关的内容/服务要求数据。中国移动香港尊重当局有关判决，并尽力避免有关事件再次发生。”

根据香港通讯办过往记录，这已是中移动第二次因违反该条例而受罚。2008年有用户投诉被中国移动香港广告内的“免预缴”宣传和中国移动香港销售员的陈述欺骗，误导他与中国移动香港签订服务合约。随后发现这其实是银行信用卡通过免息贷款，代缴纳了18 个月服务费，然后安排分18 个月免息向投诉人收取还款。经过2年的调查确认，最后当局决定对中国移动香港处以8万港元罚款。

记者查询香港管局记录发现，每年都有5-10家运营商违反“欺骗/误导”的条例而受处罚的个案。

独立监管体系

香港消委会的统计数据显示，2011年-2013年第一季度，通讯服务的投诉在所有投诉中一直名列首位，情况与国内类似。香港消委会有关负责人告诉《消费者报道》记者，他们主要处理和调解电讯方面费用纠纷的投诉，而其他电信有关的投诉主要还是由电讯办处理。

其中，2008年-2012年通讯事务管理局接获消费者对电讯服务投诉的统计数字中，又以流动通讯的投诉最多。

香港的《电信条例》于1993年立法，此后每年都有修改和补充。香港电讯管理局就是依据《通讯事务管理局条例》而成立的，主要负责这广播电视牌照发放，处理电讯和广播投诉等几项职能。

除了“欺骗/误导”条例以外，通讯办另一重要职能就是处理违反《非应邀电子讯息条例》。该条例自2007年12月22日全面生效后成效非常显着。2008年该办接收举报的乱发电邮、传真、短信、预录电话讯息数量为8792宗，2012年已下降为2629宗。

香港通讯办的公共事务经理陈筱婷向《消费者报道》记者解释，例如中移动香港一案中，消费者在签订运营商的入网协议时就有是否接收推广信息的选项，如果消费者选择不接收而运营商硬是推送就属于违法。

而香港消费者如果遇到电信权益受侵害的案件，只需投诉到通讯办，3天内就会作出回应并开始对事件进行调查。“运营商的罚款会纳入政府基金，再用于社会。”陈筱婷说。

内地独立监管机构缺失

从电信纠纷投诉渠道来说，国内和香港差不多。北京市律师协会电信法委员会主任陈际红律师就分析，主要有三个方面：一是由消委会进行调解，二是到通管局投诉，三是民事诉讼。

此外，他强调国内法律其实跟国外差别不大，包括电信管理条例。正如《中华人民共和国电信条例》第四十一条也规定运营商不得对电信用户不履行公开作出的承诺或者作容易引起误解的虚假宣传的规定。

真正的差距在于监管严格程度。

中华全国律师协会信息网络与高新技术专业委员会副主任蔡宁海律师对本刊记者说：“内地通管部门在运营商面前，运营商更大，所以运营商可以主导很多东西。而且内地处罚力度弱和罚款数额少，对运营商没有太大影响。在香港，立法可以授权机构作出执法的权力。中国移动香港因为8块被罚几万是能起到警惕作用的。”

据他所知，由于大部分电信投诉金额不大，起诉时间成本太高，每年广东上诉运营商的案例很少，集中在上网部分。“《电信法》修改稿建议里就要求独立通信监督机构，而我们现在是靠工信部里面的一个司来监管，本身没有执法效力。”他说。

北京通信法制研究会常务理事李长喜和中国政法大学信息中心主任马志刚等人合著的《电信监管机构法律地位研究》一文中就指出，“2004年，世界各国建立的电信监管机构超过了120个……电信监管机构不仅应当依法设立，而且应当独立行使职权，不受来自政府和企业的限制和约束”。

以最早从事电信立法和电信政府监管的美国为例，20世纪30年代美国电信业基本自由竞争的状态，私设、滥设电信运营公司屡禁不止，于是促成了美国的《1934年通信法》。在美国联邦通信委员会（FCC）作为独立的电信监管机构就是依据《1934年通信法》设立的。除行政立法权外，FCC还依法具有行政许可权、行政检查权、行政处罚权和行政诉权等行政执法权。

然而《电信法》呼吁了30年，呼声却越来越弱。

“《电信条例》是国务院的行政法规，没有经过全国人大立法审批。例如《物权法》中大厦的楼顶是属于物主共同拥有的，而《电信条例》里说为了公共利益，可以在楼顶安装电信接收站。这里条例弱于《物权法》。”蔡律师解释。

资深电信分析师付亮指出，工信部、发改委、国资委是电信的主要管理部门，国家网络信息办公室、工商局、商务部也有参与，结果是监管网络复杂、界限不清，有空隙也有重复。

“这个行业不断有新的问题，新的管理办法。其实全球碰到的问题都差不多，只是国外可能快一点罢了，我国也是在发展过程中不断调整。”付说。

中国移动香港表现不理想

中移动虽然在内地处垄断地位，但在香港却一直表现不佳，此次处罚事件，也可反映出其在管理上存在的问题。

资深电信分析师付亮告诉记者，中国移动一直有派人到香港进行管理和学习交流。

“据我了解移动香港应该还处于赔钱状态，而且盈利能力不强，估计在几大运营商中排名靠后。”付亮说,“香港更多作为中国移动业务国际化的一个桥头堡。”

香港电讯办的资料显示，作为国家领先的成熟的电信市场，2010年香港的电信业总产值达到542亿港元。

目前香港流动网络服务方面则竞争十分激烈，共有中国移动香港有限公司、中国移动通讯有限公司、Hong Kong Telecommunications （HKT） Limited、和记电话有限公司以及数码通电讯有限公司5家运营商承办各类服务。截止2012年9月，流动服务的用户数目已达1595万。

记者查询中国移动香港的资料发现中国移动香港前身华润万众电话有限公司2005年底用户有130万左右。而更名后便没有公布实际用户数额。该公司有关负责人也以商业机密为由拒绝向记者透露有关信息。

付分析道：“中国移动一直在香港布局包括3G/4G等。4G牌照是他的优势，估计未来会以此形成自己特色业务。”

中移动香港4G网络于去年4月推出。近日，中移动香港公司总裁李帆风在接受媒体采访时就透露，自2013年以来，新增用户中超过70%的用户都在使用4G网络和套餐共享计划，但也未透露具体用户数量。

而68港元包月的“逆天套餐”中国移动香港还在推广。然而3G频谱由另外4个运营商拍得于2001年竞投而来，2016年才到期，所以中国移动香港在租用其他运营商的网络。虽然中移动有意竞投，但这涉及回收频谱再次拍卖，受到了多方争议。

通讯事务办公室在咨询方案中提出3个方案 , 一是自动续牌 ，二是全面重新拍卖， 三是收回部份频谱再拍卖 。 而通讯办认为最好是把现时的四大网络商 2100MHz 频谱中每人抽走 1/3 使用量出来，然后再拍卖。不少人认为目前3G已经饱和，这样会使上网速度更慢，而且中移动的国企身份有迫使政府插手此事的嫌疑。

“中移动3G整体用户规模不够，3G已经在行业落后很大距离。”付说。