自2001年国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》以来，卫生部与农业部都据此出台配套规章。其中2002年，由卫生部颁布的《转基因食品卫生管理办法》与农业部《农业转基因生物标识管理办法》都同时对转基因标识作出要求。

但这两套法规中明显不能重叠的地方造成了如今转基因标识管理的困境。

多部门不负责的“空白地带”

民众对转基因的“恐惧”在很大程度上也与转基因标识管理混乱的情况有关。

《农业转基因生物标识管理办法》中明确，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物标识的监督管理工作。

记者从广东省农业厅了解到，从事农业转基因生物及其加工品的生产、经营单位和个人提出标识审查认可申请，农业厅经审核后颁发《农业转基因生物标识审查认可批准文件》，并列入监管名单。但对监察范围是否仅限于“目录”种类，是否经过抽查检测等问题农业厅未进一步回复。

事实上，卫生部的法规虽然鲜有提及，但从食品角度来讲，其范围显然大许多。根据《转基因食品卫生管理办法》第十六条的规定，食品产品中(包括原料及其加工的食品)含有基因修饰有机体的，要标注“转基因××食品”或“以转基因××食品为原料”。同时，卫生部对转基因食品的生产经营组织定期或者不定期监督抽查，并向社会公布监督抽查结果。

此外，在流通领域的食品标识法规方面，根据国家质检总局《食品标识管理规定》第十六条规定，属于转基因食品或者含法定转基因原料的食品，应当在其标识上标注中文说明。由地方质量技术监督部门在其职权范围内负责本行政区域内食品标识的监督管理工作。

但《消费者报道》记者调查发现，在标签管理抽查中转基因成分并非常规检测项目。目前除进出口商品抽检名单中出现少数未标识的不合格产品外，并无国内市场转基因标识监测的公开信息。

今年5月7日，北京市质监局曾发布通知，要求食品企业确保所有使用的食品标签真实、合法，其中特别提到“属于转基因食品或者含法定转基因原料的应当在其标识上标注中文说明”。北京市质监局工作人员表示，质监部门会对上市商品标识的真实性进行例行检查，但没有组织过针对食品转基因标识的专项检查。

“食品安全需要无缝隙对接。”中国消费者协会专家顾问、律师邱宝昌说，农业部制定了部门规章，但标识却出现在流通领域，谁来执法就成了问题。

对此，中国消费者权益保护法研究会副会长兼秘书长刘俊海也表示，为保障消费者知情权，落实监管需要多部门信息共享，农业部出台政策监督农产品领域，流通领域由工商、质监部门负责合力打造全方位监管机制，消除“空白地带”。

“全面的标识监管意味着增加巨大的管理成本。”科普作家方舟子认为，目前经过国家安全评价认可批准上市的农作物，没有必要要求特别标出来，否则会形成暗示不利于客观传递的转基因科学信息，如暗示“非转基因更健康”。

“零容忍”的十字困境

参照国际上的多种转基因标识管理制度，中国目前的强制标识制度被解读为“零容忍”、“0阈值”。

“中国的转基因标识标准是全世界最严格的，但这种‘零容忍’标准既不科学，也不与国际接轨。在实际操作中，给监管带来了难题。”一向对转基因持谨慎立场的绿色和平组织农业项目负责人俞江丽说。

美国和加拿大施行的是自愿标签制度。国际食品信息委员会国际关系副主任安迪·本森解释美国FDA（食品和药品管理局）的原则是：标签不应该对已经证明是安全的食品造成不正确的负面理解，标签上的所有表述都应该公平、开放并且得到大众的正确解读。

同样施行强制标识的欧盟则规定，所有转基因食物均须附有标签，包括加工食物。如果传统食物意外地混杂了超过0.9%的转基因物质，亦须加上标签。

研究转基因标识制度的暨南大学姚琼教授对比过各国要求。她告诉记者：“国内标识制度可操作性不强的原因在于向消费者传递信息过于简单，仅是‘转基因’或者‘非转基因’。有关规定没有明确如因意外混杂入传统食物的转基因物质的容许量，如日本为5%的阈值管理。”

香港有机资源中心黄焕忠教授表示，国际有机农业联盟(IFOAM)的转基因成分认定更为严格，但也须考虑到出现交叉污染问题，根据IFOAM的立场，一般会利用认证的审查系统查找污染的来源，若是“偶然”发生，便可以接受。

随着转基因产业的不断发展，食物链中不可能保证100%不含有转基因成分。既然所有食品都将含有转基因成分，定性标识就失去了意义。

从“定性”到“定量”

事实上，转基因成分监察的范围和限定阈值同样体现出不同国家对转基因的态度。

2013年6月14日，欧盟发布2013/287/EU决议，就中国输欧盟米制品中的转基因大米成分出台紧急措施，将决议的适用范围调整扩大到未去壳米、糙米、米粉、大米淀粉等27大类产品；将现行转基因食品标识制度中设定的风险阈值由1％ 降低到0.9％，特殊情形下降低到0.5％。

“从贸易保护上讲，转基因产品的出口国倾向于制订比较高的阈值，而进口国倾向于较低的阈值。”长期研究转基因检测技术的专家卢长明表示，美国、加拿大和阿根廷等国家是转基因产品的主要生产和出口国，每年的转基因产品贸易均可为国家带来巨大的经济利益，他们均对转基因产品持开放的态度。

中国目前实施的是零容忍的定性标识制度。转基因食品阈值的确定除了依据科技知识外，往往还会考虑经济和社会因素，所以阈值本身不仅包含科技理性还包含了经济理性和政策理性，集中反映了一个国家或地区对转基因食品安全风险，包括经济和贸易考量的忍受度。

事实上，在国内近期“转基因”热议的背后，除进口农作物品类越来越多外，一个不争的事实是：至今由中国自主研发并获得生产应用安全证书的转基因粮食作物，仅有一种转基因植酸酶玉米和两种抗虫水稻，而这三种转基因作物的安全证书2014年即将到期。

主持转基因水稻研究的中科院院士张启发表示，推动转基因水稻产业化不能再等，再迟缓就是误国。转基因产业化发展不起来，则商业发展不起来，反过来对科研影响非常大。

“目前农业部推动转基因水稻商业化受阻，转基因作为应用技术的研究，如果得不到应用则会影响国家对科研的投入，也打击科研人员积极性。”方舟子告诉记者。

然而，就转基因成分检测技术以及风险管控水平，从“定性”到“定量”中国还有很长一段距离要走。