自2001年国务院颁布《农业转基因生物安全管理条例》以来，卫生部与农业部都据此出台了配套规章，其中，2002年，由卫生部颁布的《转基因食品卫生管理办法》与农业部《农业转基因生物标识管理办法》都同时对转基因标识作出要求。

不过，这两套法规中明显不能重叠的地方造成了如今转基因标识管理的困境。

“目录”十年未更新

10月26日，《人民日报》发表《转基因食品，我们如何‘明白你”》一文，其中援引中国农业大学教授黄昆仑的解释称，“我国实施与国外相比较为严格的按目录、定性、强制标识制度，目前已有5类17种在售转基因生物均已标识”。

《农业转基因生物标识管理办法》的“5类17种”包括转基因大豆、玉米、油菜、棉花、番茄五大类的种子及其直接加工制品。（附表）

但根据《消费者报道》的检测，华润万家2款豆腐含有转基因成分，豆腐并不在标识管理范围之内。（详见《转基因标识乱象一：华润万家两款豆腐含转基因大豆成分但未标识》）

“目前的目录难以涵盖所有转基因食品，漏洞很大”，农业部转基因植物环境安全监督检验测试中心(武汉)常务副主任卢长明告诉记者，“除去许多豆制品未列入标识外，与菜籽油、花生油并列三大食用油的棉籽油，大部分都是转基因棉籽制取，也不在标识管理范围内。”

从食品的角度来说，卫生部的法规显然范围大许多。根据《转基因食品卫生管理办法》第十六条的规定，食品产品中(包括原料及其加工的食品)含有基因修饰有机体的，要标注“转基因××食品”或“以转基因××食品为原料”。同时，卫生部对转基因食品的生产经营组织定期或者不定期监督抽查，并向社会公布监督抽查结果。

多部门交叉的“空白地带”

标识出现很多乱象的原因，在中国消费者权益保护法研究会副会长兼秘书长刘俊海看来，“这是因为监管环节出现了问题，目前已有法规的执行力度还不够，含有转基因的没有标识也没被问责，造成企业没有动力标识。”

《农业转基因生物标识管理办法》中明确，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物标识的监督管理工作。

但《消费者报道》记者从广东省农业厅了解到，从事农业转基因生物及其加工品的生产、经营单位和个人提出标识审查认可申请，经审核后颁发《农业转基因生物标识审查认可批准文件》，并列入监管名单。但对监察范围是否仅限于“目录”种类，是否经过抽查检测等问题未进一步回复。

根据国家质检总局《食品标识管理规定》第十六条规定，属于转基因食品或者含法定转基因原料的食品，应当在其标识上标注中文说明，由地方质量技术监督部门在其职权范围内负责本行政区域内食品标识的监督管理工作。

记者调查发现，在标签管理抽查中转基因标识的检测并非常规项。目前除进出口商品抽检名单中出现少数未标识的不合格产品外，国内并无市场转基因标识监测抽检结果的公开信息。

对此，刘俊海表示，为保障消费者知情权，落实监管需要多部门信息共享，农业部出台政策监督农产品领域，流通领域由工商、质监部门负责合力打造全方位监管机制，消除“空白地带”。

“零容忍”的十字困境

参比国际上的多种转基因标识管理制度，中国目前的强制标识制度被解读为“零容忍”、“0阈值”。

“但全面的标识监管意味着增加巨大的管理成本”，作普作家方舟子认为，“目前经过国家安全评价认可批准上市的农作物，没有必要要求特别标出来，否则会形成暗示，不利于客观传递转基因科学信息。”

美国和加拿大施行的是自愿标签制度。国际食品信息委员会国际关系副主任安迪?本森解释FDA（食品和药物管理局）的原则是：标签不应该造成对已经证明是安全的食品的不正确的负面理解，标签上的所有表述都应该公平、开放并且得到大众的正确解读。

同样施行强制标识的欧盟规定，所有转基因食物均须附有标签，包括加工食物。如果传统食物如意外地混杂了超过0.9%的转基因物质，亦须加上标签。

研究转基因标识制度的暨南大学姚琼教授曾对各国要求作了对比。她告诉《消费者报道》记者：“国内标识制度可操作不强原因在于向消费者传递信息过于简单，仅是‘转基因’或者‘非转基因’，有关规定没有明确如因意外混杂入传统食物的转基因物质的容许量，如日本为5%的阈值管理。”

“中国的转基因标识标准是全世界最严格的，但这种‘零容忍’标准既不科学，也不与国际接轨。在实际操作中，给监管带来了难题。”一向对转基因持谨慎立场的绿色和平组织农业项目负责人俞江丽说。