标准就像一把尺子，人们总把诸多落后归咎于尺度不严，希望标准一立，即纲举目张，但理想与现实之间的差距时常无法丈量。

2007年7月1日，《生活饮用水卫生标准》和《生活饮用水标准检验办法》正式实施。此时，距离中国首个生活饮用水标准制定已过去了21年。而新标准重订六年之后，执行依然存在着诸多的难题。

这21年间，中国的水环境已发生了巨大的变化，人们的生活饮水习惯也发生了很大的转变。标准的变迁，与这些转变紧密相关，但又受种种利益和力量的牵涉和制约。

标准滞后

1985年，卫生部发布了中国首个《生活饮用水卫生标准》( GB5749－1985，以下简称旧“国标”)，包括感官性状和一般化学指标、毒理学指标、细菌学指标、放射性指标等四大类共35项。但随着水质变化和污染种类日益复杂，这一标准明显滞后。

直至2005年，国务院办公厅颁发通知，要求“要尽快制订既符合我国国情，又与国际先进水平接轨的饮用水水质国家标准”。2006年12月29日，卫生部、国家标准化管理委员会发布《生活饮用水卫生标准》 （GB 5749—2006，以下简称新国标）和《生活饮用水标准检验方法》（GB／T 5750—2006），两个标准于2007年7月1日同步实施。

广东省卫生监督所主任医师甘日华是新国标的主要起草人之一，他对《消费者报道》记者回忆，其实卫生部在1988年就开始准备对旧国标进行修改，并在1992年制订了新标准草稿。但是当时由于国家饮用水监管的分段管理，牵涉到多部门，长期难以协调一致，最终使得这一事关老百姓切身利益和生命健康的重要标准，修订工作迟迟未能进行。

考虑到旧标准项目少而又无法修订，卫生部1999年提出了制定《生活饮用水水质卫生规范》（以下简称“卫生规范”）的计划，甘日华所在的专家组花了1年多时间在1992年的旧标准修订草稿基础上制定了这份规范，并在2001年以卫生部的名义颁布，将水质检测项目增加到近100项。他坦言：“这份规范对整个卫生系统，对饮用水监督管理起了很大的促进作用，但在实施中也碰到了问题。”

首先，因为卫生部颁布的规范不是国家标准，不同政府部门在执行过程中就有不同意见，“到底是执行旧国标，还是执行卫生部的卫生规范？”国外单位企业到中国后也弄不清楚到底是采用旧国标还是采用卫生规范。

其次，在卫生规范颁布以后，很多研究机构在对水厂和江河湖泊进行调研后发现，有些地方水源水的有机物含量比较高，如果参照旧国标的话水质是合格的，但如果按照卫生规范却是不合格的。到底如何评定水质的合格，成了一个问题。

2005年，住建部也随之颁布了行业的《城市供水水质标准》，由于均参考世界卫生组织和发达国家的标准，其和卫生规范的差异不大。但在中国现行行政管理体制下，部门规章虽然对供水企业能起到一定约束作用，但作为推荐标准，却不具有强制执行力。

2004年，清华大学环境科学与工程系教授王占生和卫生部公共卫生专家咨询委员会委员蔡祖根写了《关于尽早修订和颁发[饮用水水质标准]的建议》，并联合了2名院士和17名教授、研究员签字，提交到了全国人大环境与资源保护委员会。2005年，国家主要领导人对此作出批示，新标准开始起草。

甘日华说：“前前后后，一大批专家，花了21年的努力，这个过程也是中国社会各方面同时发展的时候。”在他看来，从旧国标到新国标是个不断发展、不断完善的过程。

专家组的争议

新国标中，水质指标由35项增加至106项，增加了71项，修订了8项。

作为新国标主要起草人之一，中国疾病预防控制中心环境所研究员鄂学礼在谈及制定过程时告诉《消费者报道》，“过了这么多年，指标无疑应该增加，但是要增加到多少就一直在争论”。据介绍，当时《卫生规范》有96项指标，环保部2002年修订的《地表水环境质量标准》有109项指标，而建设部的行标有105项单项指标，因而新国标为跟上整个社会的需求和各个部门各个行业的需求，把指标定在100项以上。

常规指标和非常规指标划分的原则则是另一个争论点，因为这个划分在国际上并无先例，属于中国国情比较特殊的一点。鄂学礼介绍，常规指标是各级水厂可能都会碰到的问题，而且在水处理过程中会有变化，像浊度、细菌这些都是可以通过水处理改善，而非常规指标是考虑到“960万平方公里，各地情况可能不一样，这样有选择性”。

甘日华介绍，在参照其他国家标准的过程中，修订组发现有几个指标在国外没有，而有些在国内尚无检测条件。以耗氧量为例，欧盟、美国的标准中都没有这个指标；世界卫生组织（WHO）的标准中有总有机碳的相关指标，但是这个指标的检验设备比较贵，在国内实施还是不太现实。修订组最后选择了操作较易且能反映实际情况的耗氧量来进行检验。

“氨氮的指标其他国家也没有，所以大家讨论要不要引进，引进的好与坏，争论也比较大，”甘日华说，“最后把这两个指标都引进了。”他举例，广州西村水厂以前水源氨氮较高，因为旧标准没有氨氮指标所以水质是合格的，但依据新标准，水质氨氮就超标了。氨氮对水质口感影响比较大，这个标准的引进对整个供水行业和水质提高都起了非常大的作用。

甘日华还指出，新标准和旧标准的排列顺序是作了调整的，虽是微小的变化，但是通过标准排列顺序可以看出标准的重点。新标准把微生物标准排在了第一位，接下来是重金属指标，然后是一般感官性状化学指标。微生物指标排在最前面，表明了在饮用水中控制微生物是当前最重要的任务，要防止传染病的暴发流行。

指标太多了？

新国标实施过程中，最大的反弹来自生产部门，最大的意见是：指标太多。

“指标太多了，这是大家非常头痛的事情，现在非常为难”，鄂学礼说。在他看来，106项指标和国际标准以及国内部门标准横向来比差不多，“如果又减到50多项的话，可能老百姓又不愿意了，所以这也有些矛盾”。

为保证标准高质量的实施，也出于中国饮用水卫生安全的实际需要，新标准将106项指标分为常规指标和非常规指标。其中，常规指标42项，非常规指标64项。常规指标是常见的或经常被检出的项目；非常规指标则是不常见的，检出率比较低的项目。

鄂学礼举例，像贾第鞭毛虫、隐孢子虫，原先在国内没有发现这两虫，其检测费用又比较高，因此这个指标还要不要引起了讨论。但是在“十一五”的时候，很多单位，包括中科院生态中心，做了大量的调查，发现30%多的水源水里面检测到两虫。虽然在最后的出厂水、供水里没有检到，但是水源里有就表明这还是个隐患的问题。

同时，鄂学礼也表示，如果一味去强调106项指标全部要测定的话意义不是很大，专家组当时的初衷也不是这样想的。比如，常规指标里消毒剂有三种，但实际上任何一个水厂都不可能同时使用一氯胺、二氧化氯再使用臭氧进行消毒。如果使用一氯胺，就可以不测臭氧和二氧化氯了，与此同时也可以不测臭氧和二氧化氯的消毒副产物，指标就达不到106项了。“所以如果非要要求满足106项，我们觉得有点形而上学了。”

“经过106项检验后，发现哪些项目不存在的，以后就不需要经常检测。实际操作中可以根据自己的情况来调整。”甘日华则认为。非常规指标并非不重要，而是有些地方检测频数比较小，不需要经常检测。比如氨氮，它是非常规指标，但是它对广州市非常各个地方实际情况不同。鄂学礼也举例说，像藻毒素，有藻的时候才可能有，没藻的时候测这个也是种浪费。“所以我们那个时候一直在提倡，标准里也提到，非常规指标由各个省自己来确定，我们觉得这个是对的。”

鄂学礼介绍，新国标的常规指标与1985年标准的35项指标基本一致，而从旧标准实施二十年来看，这35项，完全达到标准的话水质是基本安全的。2012年6月，卫生部陈竺部长在回答人大质询的时候也表明了这个态度：常规指标合格，水质基本是合格的。

推迟实施系误读

2012年6月29日，卫生部部长陈竺在针对国务院关于保障饮用水安全报告的专题询问中表示，对于落实生活饮用水强制标准中规定的106项卫生指标的时间表，目前的计划分为三个层次：到2015年，各省（区、市）和省会城市106项指标要实行全覆盖；地市级城市要覆盖42项常规指标再加上当地重点控制的指标；在县级实现42项常规指标的全覆盖。

很多媒体将陈竺的时间表解读为新国标的推迟实施，对此，甘日华认为，陈竺的意思指的应该是2015年卫生部门要具备106项指标的检测能力，而实施时间无推迟。鄂学礼也表示，陈竺提到的2015年主要是指国家级的卫生监督的要求，并不是对标准执行的要求。“国家提高了水安全监督检测的管理水平，技术水平，对我们国家的饮用水卫生安全会起到一个非常大的推动作用，但并不是到2015年才去执行这个标准，”他说道。

卫生部副部长陈啸宏也在媒体采访中表示，2012年7月1日起，新的《生活饮用水卫生标准》全面实施。近两年，卫生部以推进实施新标准为重点，建立健全的国家饮用水卫生监测网络，目前已设置了2.86万个水质监测点，覆盖31个省份和新疆生产建设兵团的全部地级以上城市和30％的县。

卫生部的目标是：到2015年，各省级和省会市的疾控机构检测能力要实现新标准全部106项指标全覆盖，地级要具备水质常规指标和本地区重点非常规指标的检测能力，县级具备水质常规指标的检测能力。

标准谁在用？

2011年住建部对全国设市城市公共供水厂出厂水普查结果显示，按照新标准进行评价，达标率为83％。综合分析各方面的监测结果，目前中国饮用水状况总体安全。

这是否代表着新国标的推行确实有立竿见影的作用？

“这不是一个供水公司连续监测的结果，是一个政府执行监管进行抽检的结果，连续监测有时间的问题，偶然性比较大。”鄂学礼指出。

甘日华也表示：“100%的合格率也是不现实的，今天合格不代表以后都会合格。”他打比方说，比如现在抽检了100个水厂，可能它今天合格，明天可能又不合格了。“因为这是一个动态，所以监督管理要一直进行。”

合格率的高低，监测结果是否足够科学，这里涉及到新的标准谁在用的问题。

鄂学礼认为生产部门是主要使用者。他说，基于饮用水安全重要性以及水每时每刻都要供给居民饮用的考虑，供水部门或生产单位应该保证每一天的水，每一分钟的水，每一滴水都是合格的，这是生产部门的责任。从《质量法》来看，厂家提供这个产品，生产这个产品，就应该保证它的合格。

在他看来，监督部门每年对产品进行抽检并进行公布起一个监督作用，而监督和生产的考量是不等同的。生产部门应该承担数据公布的职责，而对比监督部门的定期抽检，消费者更为关注生产部门的连续数据。

据了解，目前主要是住建部和卫生部负责水质检测。住建部的城市供水水质监测中心对自来水的监测属于行业监测，而卫生部疾控中心的监测则属于第三方监测，起卫生监督的作用，各地疾控中心负责检测饮用水出厂水质。

光有标准也是不够的，许多功夫还在标准之外。